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PPP回暖 融资依然是个坎

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     监管风暴过后,不少融资通道被禁止,PPP融资难题凸显。PPP若想迎来真正的春天,仍需要包括政府、社会资本方、监管机构等各方的共同努力

    PPP作为公共基础设施的一种重要的运作模式,从2014年提出以来,其数量和规模高速增长,但明股实债等“致命伤”也不断暴露出来。2017年年底,财政部发布重要文件,要求对各地不符合规定的PPP项目开始“清库”行动。今年年初,部分银行也关闭了对一些PPP项目的贷款业务。一时间,火爆的PPP市场进入了“寒冬期”。

    不过,近期PPP市场有所回暖,从9月开始,多个利好PPP发展的政策相继发布,包括鼓励地方依法合规采用PPP模式撬动社会资本投入补短板重大项目;要求对民营资本参与的PPP项目给予倾斜等。

    有业内人士指出,监管风暴过后,不少融资通道被禁止,PPP融资难题凸显。PPP若想迎来真正的春天,仍需要包括政府、社会资本方、金融监管机构等各方的共同努力。

    从“冰封”到“解冻”

    PPP是政府与社会资本的方式,提供基础设施及公共服务。社会资本方承担设计、建设、运营等大部分工作,并通过“使用者付费”或“政府付费”的渠道,获得合理投资回报。

    从2014年开始,国务院、财政部、发改委接连发文倡导PPP模式,各地加紧推出PPP项目。到2017年年末,PPP项目总投资额已高达18.2万亿元。PPP一跃成为各地城市基础设施及公共服务领域的主导方式。

    然而,在国家鼓励PPP项目的同时,许多地方政府大刀阔斧地将当地诸多基础设施建设项目包装成PPP项目,将建设单位包装成“社会资本方”,而后以明股实债的方式向金融机构进行融资,待建设完成后,政府会对项目进行回购。

    从去年11月份开始,随着监管的加码,自由翱翔了4年的PPP“紧急迫降”。

    2017年11月10日,财政部印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目管理的通知》财办金〔2017〕92号(以下简称“92号文”),对不符合要求的PPP入库项目进行集中清理。一周后,国资委印发了《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》国资发财管〔2017〕192号(以下简称“192号文”)。该文件作出了“严格规模控制,防止推高债务风险”“不得通过引入‘名股实债’类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险”等规定。

    在92号文的影响下,从2017年11月起,银行对PPP项目态度已经逐渐转为谨慎。今年年初,甚至有银行短时间内全面暂停包括资本金融资和项目贷款在内的所有PPP融资业务,对PPP项目进行全面的风险排查。

    国家发改委财政部PPP专家库双库金融专家张继峰指出,金融机构最担心的是PPP项目存在被“清库”的风险。PPP项目参与方自有资金较少,主要还是依靠银行贷款撬动,而以往的贷款项目因为一些项目可能涉及到政府背书或暗保,多数属于刚性兑付。一旦项目被叫停,银行贷款则可能面临风险。这次风险排查,主要针对的是已入库的PPP项目,排查内容涉及违规担保和保底收益等问题。

    第三方PPP调研机构明树数据统计显示,自财办金92号文发布之日至2018年11月初,退至项目库之外的PPP项目累积已达6162项。

    此次的“大清洗”并没有动摇PPP的根本,反倒极大地规范了PPP行业,帮助有优质项目的顺利推进。财政部公开数据显示,今年1月至9月新增落地项目1360个、投资额1.7万亿元,落地率比年初上升11.1个百分点。

    今年10月,国务院办公厅颁布了《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》提出,鼓励地方依法合规采用政府和社会资本合作(PPP)等方式,撬动社会资本特别是民间投资投入补短板重大项目。11月初,财政部又下发了《关于加强中国政企合作投资基金管理的通知》中,要求积极探索与民营资本合作的模式、路径,对民营企业参与的政府和社会资本合作(PPP)项目要给予倾斜。这些政策上的动作都被业内人士看做是PPP回暖的标志。

    期限错配问题再次凸显

    虽然PPP行业有回暖的迹象,但也有业内人士对此表示担忧,他们认为,今年PPP项目多地较往年增多,主要是按照项目周期走到了立项阶段。而随着监管的加码,以往的某些融资通道会被堵塞。而在法律、市场、信用并不健全的当下,融资期限错配是PPP项目亟需解决的一道难题。

    和以往的BT、BOT等模式不同,在PPP模式下,政府以政府采购的方式选择社会资本,由社会资本完成PPP项目的投资、设计、建设、运营、维护、移交,不但所需资金巨大,动辄上亿元,而且涉及时间也比较长,一般在10年以上。

    “期限错配对社会资本来说资金压力非常大。”国家发改委财政部PPP专家库双库专家、济邦咨询董事长张燎指出,一般而言,在PPP项目中,政府出资比例在10%以下,而90%以上的资金需要社会资本方负责。在项目前期,社会资本方需要投入项目总投资20%至30%的资金作为项目资本金,并与政府签订长达10年至30年的合同,后期的资金则通过银行贷款、银行理财等融资工具的方式实现。然而,融资工具的期限与PPP项目动辄20年、30年的运营期相比,显然难以满足。

    “以往,社会资本方往往引入财务投资人(信托机构、私募基金等)制定的特定资管计划进行融资。”张燎介绍说,“PPP项目的总资本由资本金和后期融资组成,25%的资本金也可能有融资,由贷款融资或者信托公司或者基金公司提供,但他们提供的资金渠道也是银行贷款。这其中也不乏社会资本方引入金融机构充当名义股东,约定固定回报,以及由政府担保、承诺回购、补贴引入产业基金等问题。”

    而这些做法已经被92号文明确禁止。尤其是今年9月,财政部向各省财政部门发出《关于规范推进政府与社会资本合作(PPP)工作的实施意见(征求意见稿)》中明确禁止政府方承诺回购资本金、承诺固定回报等明股实债;禁止签订阴阳合同,或由政府承诺还款和各种形式的担保兜底行为;禁止以债务性资金充当资本金等七类PPP项目的不规范操作行为以及如何处理不规范操作行为。

    张燎表示,经过“刮骨疗伤”式的PPP改革后,目前,还没有一个很好的解决办法从根本上解决融资期限错配问题的有效办法。

    为了开拓融资渠道,相关部门也竞相开出了“解药”——资产证券化。

    资产证券化指的是,将具有可预期收入的资产,通过在资本市场上发行证券的方式予以出售,以获取融资。

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