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确认PPP模式:多位专家探讨PPP立法

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     随着《基础设施和公共服务领域政府和社会资本条例》再次被列入国务院2018年立法工作计划,政府和社会资本合作(以下简称“PPP”)项目已成为中国政府当前的政策选项之一。2018年4月27日,财政部发出的《关于进一步加强政府和社会资本合作示范项目规范管理》提出,经过几年的发展,PPP示范项目在引导规范运作、带动区域发展、推动行业破冰、推广经验模式等方面发挥了积极作用。但从近期核查情况看,部分示范项目存在进展缓慢、执行走样等问题。如何正确认识PPP模式,确定适格的参与主体及优化顶层设计,保证PPP项目的健康、可持续发展,成为迫在眉睫的问题。为此,本期圆桌组织了专家学者及业内人士进行探讨。

    嘉宾

    刘尚希 中国财政科学研究院院长

    李曙光 中国政法大学研究生院院长

    王卫东 国家发改委PPP专家库专家、国浩律师事务所合伙人

    PPP模式不是“万金油”

    记者:PPP在国内还是相对新鲜的事物,很多地方政府、国有企业仍处于摸索阶段。其间问题频发,请各位谈一谈当前中国PPP项目的现状如何?

    刘尚希:当前在PPP立法推进中,存在着把政府和政社合作混为一谈甚至相互替代的认识误区或分歧。我们认为,政府特许经营已然不合时宜。政府特许经营的制度设计是政府以特许权为资产,吸引社会资本在基础设施领域进行建设运营。不可否认,这种思维在计划经济和市场经济早期对推动“市场准入”,活跃市场交易具有一定积极意义。但随着经济市场化、化、资本化、证券化、法治化的发展,这种模式的先天弊病和风险隐患明显暴露:随意性较大,容易导致行政权力被滥用;金融化过度,资金长短错配风险加大;规范性不足,易导致公共风险放大;公平性欠缺,易形成大量隐形债务;统一性较差,易割裂公共服务市场。

    政府特许经营是计划经济“正面清单”思维模式,即所有事项都要经过政府特许。换言之,计划经济是推到极致的政府特许经营。市场经济则遵循“负面清单”思维而发挥市场在资源配置中的决定性作用。市场经济否定了计划经济,意味着否定了蕴含“正面清单”思维的政府特许经营。

    2017年7月21日,国务院法制办发布的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》摒弃了“政府特许经营”而采用了“政社合作”。这意味着以“民商为基础、市场为导向、社会为本位”的立法思维将有力促进公共服务供给侧结构性改革。但征求意见稿发布后,仍然存在一些要求把“政府特许经营”明确写进条例的声音。若因个别声音再度把政府特许经营以条例形式确认,将会大大增加传统计划体制隐形复辟的风险,妨碍政府和社会资本合作的健康发展。

    王卫东:应该说,PPP适用于基本公共服务领域,例如保障基本民生的领域,包括基本医疗、义务、基本养老行业。但是并不是所有公共项目都适合PPP模式,同样的项目在不同的地区也不是都适合以PPP模式进行推进。而一个基本公共服务项目是否能够适用PPP模式,关键要看在进行科学系统的测试后,哪种方式更适合该项目的实施模式。这也是目前通过物有所值评价,希望发现的PPP对于每个个体公共服务项目的价值所在。

    从资金使用角度而言,在基本公共服务领域,国家财政资金是主力军,那么引入社会资本进入这个领域,一是为了对财政资金不足予以补充,二是为了通过一种市场化的机制,可以使得基本公共服务领域的公共项目更有市场活力,提质增效,为群众提供更多更好的公共服务。同时,在基本公共服务领域以外的其他公共服务领域,推进PPP模式可以更好地让人民群众对公共服务和幸福生活享有获得感。比如养老、旅游领域等。

    再者,社会对PPP政策的误读实际上是对PPP功能的误读。首先,PPP模式不能代替传统模式,只能是为传统模式提供竞争机制,能够让公共服务的产出更有效率、质量更高;其次,PPP模式不是用来解决政府建设资金不足的问题,而是公共服务供给侧改革的机制,以市场的方式来产生公共产品与服务。

    李曙光:PPP的出现意味着国家投资模式开始发生重大变化,政府从原来的行政化的、计划性的投资模式到今天政府开始以较为市场化的方式来大规模地卷入民商事活动,这一投资模式的变化转型也必然会带来各种问题,甚至带来一些混乱,如违规融资、变相承诺担保、某些项目盲目上马、正运行的项目监管不到位等等,现在PPP这种模式经过一段时间的探索,到了需要有一部专门的法律予以保障的时候了。PPP立法必须要符合“目标清晰,科学立法,解决问题”的目标,而不是不顾当前实际情况而盲目立法。虽然我国PPP立法存在滞后性,但法律本身是麻烦纠纷出现后的补救机制,解决的是相关利益方的利益期待问题,是解决麻烦的,没有找到明确的受损害方,法律就无法实现针对性,这样的法律是空洞无力的,没有问题导向的。当前的PPP立法首要的工作是找准问题,PPP项目乱在什么地方,哪些是法律问题,哪些是实施中的管理问题或操作问题?因此,当PPP项目出现问题时,应有问题反馈机制与应对机制,这就要求地方政府运作PPP项目时,应建立项目跟踪机制、监督机制与止损机制,涉及到权利义务法律关系不清及责任不明的事项,应及时上升到立法层面,尽快制定游戏规则,从而防止系统性风险的发生。

    厘清参与主体职责

    记者:财政部发出的《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》中明确指出,国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目,地方政府融资平台公司不得作为社会资本方。由此引发了我们对PPP项目各方参与主体的资格与职责内容的讨论,各位对PPP项目主体的参与资格以及职责内容是如何认识的呢?

    刘尚希:随着中国从计划经济走向市场经济,从以行政推动的经济建设转向市场推动的经济转型升级,政府应摆正自身定位。政府在民事主体与行政主体之间,更愿意选择后者,“刀把子”攥在自己手里,而社会资本则更愿意平等合作,签订民事合同。如果政府定位在行政主体,社会资本则会担心政府变卦,更重视现金流,从一开始就想“退路”,赚一把就走。如果“同床异梦”,政社合作就会中途夭折,最终损害公共服务的供应和享用,加大社会风险和政府风险。政府应从多重主体、多重角色中剥离出来,明确其民商事主体地位,才能真正解决政社合作中面临的不确定性这一根本问题。

    王卫东:首先,对政府来说,要正确认识自己的角色:第一,政府作为需求方,要承担规划责任;第二,政府需要明确在什么情况下要政府出资,出资的引导性现在还没有体现出来,甚至还有小部分地方政府认为我出资就要赚钱;第三,出资主体与监管主体之间的角色冲突的处理是非常重要的。

    其次,不是所有的社会资本方都适合去做投资人,他可能更适合做工程商、设备供应商、融资方,而不一定是合适的投资主体。

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